Tema 348 do STJLegitimidade ativa de câmara municipal para discutir contribuição previdenciária

Tese firmada

A Câmara de Vereadores não possui personalidade jurídica, mas apenas personalidade judiciária, de modo que somente pode demandar em juízo para defender os seus direitos institucionais, entendidos esses como sendo os relacionados ao funcionamento, autonomia e independência do órgão. No caso, a Câmara de Vereadores do Município de Lagoa do Piauí/PI ajuizou ação ordinária inibitória com pedido de tutela antecipada contra a Fazenda Nacional e o INSS, objetivando afastar a incidência da contribuição previdenciária sobre os vencimentos pagos aos próprios vereadores. Não se trata, portanto, de defesa de prerrogativa institucional, mas de pretensão de cunho patrimonial.

Como citar: STJ, Tema 348 (Recursos Repetitivos)

Questão submetida a julgamento

Cinge-se a discussão em saber se a câmara de vereadores detém legitimidade ativa para discutir a incidência da contribuição previdenciária sobre a remuneração paga a vereadores.

Na prática: como os tribunais aplicam

5 acórdãos dos tribunais do país mencionam o Tema 348 na nossa base (ementas publicadas no Diário de Justiça Eletrônico Nacional e no STJ). Os mais recentes:

• TJBA, Agravo de Instrumento 8037376-92.2025.8.05.0000, Rel. Maria do Socorro Barreto Santiago, Segunda Câmara Cível, DJEN 25/09/2026

  DIREITO PROCESSUAL CIVIL E DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO. AÇÃO DE EXIBIÇÃO DE DOCUMENTOS. CÂMARA MUNICIPAL. DOCUMENTAÇÃO AMBIENTAL PREVIAMENTE FORNECIDA NA VIA ADMINISTRATIVA. AUSÊNCIA DE PRETENSÃO RESISTIDA E DE INTERESSE PROCESSUAL. PERSONALIDADE JUDICIÁRIA LIMITADA À DEFESA DE DIREITOS INSTITUCIONAIS. INEXISTÊNCIA DE PODER DE POLÍCIA AMBIENTAL.ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM PARA FISCALIZAÇÃO DIRETA DE PESSOA JURÍDICA PRIVADA. ASTREINTES. REVOGAÇÃO. REFORMA DA DECISÃO MONOCRÁTICA. AGRAVO INTERNO CONHECIDO E PROVIDO. I. CASO EM EXAME Agravo Interno interposto por sociedade empresária contra decisão monocrática que deu provimento a agravo de instrumento interposto pela Câmara Municipal de Mucuri, reconhecendo a legitimidade ativa da Casa Legislativa e impondo à agravante a obrigação de exibir documentos ambientais, sob pena de multa diária. A agravante sustenta a ocorrência de manifesto erro de premissa fática, uma vez que a integralidade dos documentos requisitados foi entregue e aceita administrativamente pela Diretoria Legislativa da Câmara mais de dois meses antes do ajuizamento da ação, inexistindo pretensão resistida ou interesse de agir. Aduz, ainda, a ilegitimidade ativa ad causam da Edilidade, cuja personalidade judiciária não abrange a fiscalização ambiental direta de particulares nem o exercício de poder de polícia. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO Há duas questões em discussão: (i) saber se a entrega voluntária e integral de documentos pela sociedade empresária na via administrativa, com expressa confirmação e agradecimento pelo órgão legislativo antes da propositura da ação, afasta a caracterização de pretensão resistida e o interesse de agir; e (ii) saber se a Câmara Municipal possui legitimidade ativa ad causam para exigir judicialmente a exibição de documentos ambientais de particular, à luz da Súmula 525 do STJ e do art. 31 da CF/1988. III. RAZÕES DE DECIDIR Evidencia-se erro de premissa fática na decisão monocrática recorrida, pois a documentação ambiental foi prestada e recebida de forma espontânea na via administrativa antes do ajuizamento da demanda, afastando a alegação de cumprimento forçado por liminar judicial, a caracterização de pretensão resistida e o interesse processual da parte autora. Conforme entendimento fixado na Súmula 525 do STJ e no Tema Repetitivo 348 do STJ, a personalidade judiciária da Câmara de Vereadores restringe-se à salvaguarda de seus direitos institucionais próprios e ao exercício do controle externo sobre as contas e atos político-administrativos do Poder Executivo municipal (art. 31 da CF/1988). A capacidade judiciária da Casa Legislativa não lhe confere poder de polícia ambiental nem substituição processual (art. 18 do CPC) para fiscalizar diretamente pessoa jurídica de direito privado ou tutelar em juízo direitos difusos ambientais, competência afeta aos órgãos do SISNAMA e ao Ministério Público. Reconhecida a ausência de interesse de agir e a manifesta ilegitimidade ativa da Câmara Municipal, impõe-se a reforma da decisão unipessoal para manter a decisão de primeiro grau que indeferiu a tutela de urgência e revogar em definitivo as astreintes fixadas. IV. DISPOSITIVO E TESE Agravo Interno conhecido e provido para reformar a decisão monocrática, negar provimento ao agravo de instrumento da Câmara Municipal e revogar a tutela recursal anteriormente concedida. Tese de julgamento: 1. A disponibilização integral da documentação requerida antes do ajuizamento da ação, sem resistência injustificada da parte demandada, afasta a necessidade do provimento jurisdicional e o interesse de agir. 2. A personalidade judiciária da Câmara Municipal restringe-se à defesa de seus direitos institucionais, não abrangendo o exercício de poder de polícia ambiental ou a fiscalização coercitiva de particulares. 3. A Câmara Municipal não pode atuar em substituição aos órgãos executivos de fiscalização ambiental ou aos legitimados à tutela jurisdicional dos interesses difusos. 4. Não subsiste fundamento para a imposição de obrigação de exibição documental e de multa diária quando a documentação já foi integralmente fornecida antes da formação da lide. Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 31 e 129, III; CPC, arts. 18, 931, 932, V, "a", 937, 1.003, § 5º, e 1.021, caput, §§ 1º e 2º; Lei nº 7.347/1985, art. 5º. Jurisprudência relevante citada: STJ, Súmula nº 525; STJ, Tema Repetitivo nº 348, REsp nº 1.164.017/PI

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• TJBA, Apelação Cível 0012170-46.1987.8.05.0001, Rel. Rilton Goes Ribeiro, Quinta Câmara Cível, DJEN 28/08/2026

  DIREITO PROCESSUAL CIVIL E DIREITO ADMINISTRATIVO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. AÇÃO INDENIZATÓRIA. EXECUÇÃO DE TÍTULO JUDICIAL. ILEGITIMIDADE PASSIVA DA ASSEMBLEIA LEGISLATIVA. PERSONALIDADE JUDICIÁRIA EXCEPCIONAL. CONTRADIÇÃO ENTRE ACÓRDÃOS DO MESMO ÓRGÃO JULGADOR. NECESSIDADE DE UNIFORMIZAÇÃO DO JULGADO. APROVEITAMENTO DOS ATOS PROCESSUAIS. REPRESENTAÇÃO MATERIAL DO ESTADO DA BAHIA PELA PROCURADORIA-GERAL DO ESTADO DURANTE TODA A FASE COGNITIVA. INSTRUMENTALIDADE DAS FORMAS. AUSÊNCIA DE PREJUÍZO AO CONTRADITÓRIO E À AMPLA DEFESA. EFICÁCIA DO TÍTULO EXECUTIVO EM RELAÇÃO AO ESTADO. RETIFICAÇÃO DO POLO PASSIVO. ACOLHIMENTO PARCIAL DOS EMBARGOS. I. CASO EM EXAME 1. Embargos de declaração opostos pelo Estado da Bahia contra acórdão que, ao julgar apelação em ação indenizatória proposta por ex-deputado estadual visando ao recebimento de subsídios e vantagens decorrentes do reconhecimento judicial de fraude eleitoral que o impediu de exercer o mandato entre 1983 e 1984, deu parcial provimento ao recurso para excluir determinadas verbas do cálculo da indenização, mas rejeitou a preliminar de ilegitimidade passiva da Assembleia Legislativa do Estado da Bahia. O embargante sustenta que o acórdão incorreu em contradição ao decidir de forma incompatível com pronunciamento anterior da mesma Câmara, que já havia reconhecido a ilegitimidade da Assembleia Legislativa em demanda patrimonial, requerendo a prevalência desse entendimento, a extinção do processo e o reconhecimento da ineficácia do título executivo em relação ao Estado. II. QUESTÕES EM DISCUSSÃO 2. Há três questões em discussão: (i) definir se o acórdão embargado incorreu em contradição ao afastar a ilegitimidade passiva da Assembleia Legislativa após a mesma Câmara haver reconhecido, em julgamento anterior, sua incapacidade para responder por obrigações patrimoniais; (ii) estabelecer se a atuação da Procuradoria-Geral do Estado durante toda a fase de conhecimento permite o aproveitamento dos atos processuais e a retificação do polo passivo, sem necessidade de extinção do processo; (iii) determinar se o título executivo judicial formado em ação originalmente ajuizada apenas contra a Assembleia Legislativa produz eficácia em relação ao Estado da Bahia. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. A existência de dois acórdãos sucessivos do mesmo órgão fracionário, versando sobre idêntica questão jurídica e adotando soluções materialmente incompatíveis, compromete a coerência interna da prestação jurisdicional, afronta os princípios da segurança jurídica, da estabilidade dos precedentes e da proteção da confiança legítima, impondo a harmonização dos pronunciamentos judiciais. Assembleias Legislativas não possuem personalidade jurídica própria, mas apenas personalidade judiciária de caráter excepcional, limitada à tutela de sua autonomia, independência e prerrogativas institucionais, razão pela qual não detêm legitimidade para figurar, ativa ou passivamente, em demandas de natureza patrimonial, indenizatória ou remuneratória, cuja responsabilidade recai sobre o Estado-membro. 4. A jurisprudência consolidada do Superior Tribunal de Justiça distingue a personalidade judiciária conferida aos órgãos legislativos da personalidade jurídica atribuída ao ente federativo, restringindo a atuação processual das Casas Legislativas às hipóteses de defesa de interesses institucionais, excluindo litígios que produzam repercussão patrimonial sobre o erário. 5. A ilegitimidade da Assembleia Legislativa não conduz, por si só, à nulidade integral da fase de conhecimento quando demonstrado que o Estado da Bahia, verdadeiro sujeito da relação jurídica material, participou efetivamente do processo por intermédio da Procuradoria-Geral do Estado, órgão constitucionalmente incumbido de sua representação judicial à época dos fatos. 6. A atuação contínua da Procuradoria-Geral do Estado desde a contestação até o esgotamento das instâncias recursais evidencia que o Estado exerceu, em sua integralidade, o contraditório, a ampla defesa e todos os poderes processuais inerentes à condição de parte, afastando qualquer alegação de surpresa, cerceamento de defesa ou prejuízo processual. 7. O princípio da instrumentalidade das formas e o postulado pas de nullité sans grief impedem o reconhecimento de nulidade meramente formal quando o vício não comprometeu a finalidade do ato nem produziu prejuízo às garantias processuais das partes. 8. A retificação do polo passivo não importa inclusão superveniente de sujeito estranho à relação processual, mas simples adequação formal da identificação da pessoa jurídica que, materialmente, sempre esteve representada em juízo, preservando-se a validade dos atos processuais regularmente praticados. 9. A regra segundo a qual a coisa julgada somente vincula as partes não impede o reconhecimento da eficácia do título executivo em relação ao Estado quando comprovado que sua representação institucional foi exercida durante toda a fase cognitiva pelo órgão constitucionalmente competente, inexistindo qualquer comprometimento do devido processo legal. 10. A superação da contradição entre os acórdãos exige o reconhecimento expresso da ilegitimidade passiva da Assembleia Legislativa, sem afastar o aproveitamento integral da fase cognitiva, mantendo-se hígido o título executivo e preservando-se o julgamento anterior quanto à exclusão das verbas de diárias e auxílio-moradia da base de cálculo da indenização. IV. DISPOSITIVO E TESE 11. Embargos de declaração parcialmente acolhidos. Tese de julgamento: I. As Assembleias Legislativas possuem apenas personalidade judiciária excepcional, restrita à defesa de suas prerrogativas institucionais, não detendo legitimidade para responder por demandas de natureza patrimonial. II. A participação efetiva da Procuradoria-Geral do Estado durante toda a fase cognitiva autoriza o aproveitamento dos atos processuais e a retificação do polo passivo, desde que preservados o contraditório e a ampla defesa. III. A instrumentalidade das formas impede a decretação de nulidade quando a irregularidade processual não produz prejuízo às partes nem compromete a finalidade do processo. IV. A retificação do polo passivo constitui correção formal da relação processual, e não inclusão de novo sujeito, quando o ente federativo já esteve materialmente representado em juízo. V. A existência de pronunciamentos contraditórios do mesmo órgão julgador sobre idêntica questão jurídica impõe sua harmonização, em observância aos princípios da segurança jurídica, da coerência decisória e da estabilidade da jurisprudência. 12. Dispositivos relevantes citados: CPC, arts. 485, VI, 489, §1º, 505, 506, 1.022 e 931. 13. Jurisprudência relevante citada: STJ, Tema Repetitivo 348; AgInt no AREsp 896.826/RJ, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 28.10.2016; AgRg no REsp 1.403.583/PE, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 25.06.2014; AgRg no REsp 1.299.469/AL, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 10.04.2012; REsp 1.109.840/AL, Rel. […]

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• TJRO, Recurso Inominado Cível 7004784-14.2025.8.22.0008, 2ª Turma Recursal, j. 25/05/2026, DJEN 12/06/2026

  TURMA RECURSAL. RECURSO INOMINADO. SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL. PROMOÇÃO FUNCIONAL POR TITULAÇÃO. PRELIMINAR DE NULIDADE DA CITAÇÃO AFASTADA. ILEGITIMIDADE PASSIVA DA CÂMARA MUNICIPAL RECONHECIDA DE OFÍCIO. EXTINÇÃO SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO. I. Caso em exame Recurso inominado interposto contra sentença que julgou parcialmente procedentes os pedidos formulados em ação de obrigação de fazer cumulada com cobrança de diferenças remuneratórias, para declarar a nulidade do ato administrativo que indeferiu promoção funcional por titulação, reconhecer o direito à promoção do nível I para o nível II e determinar sua implementação, com efeitos financeiros a partir da decisão judicial. O recorrente sustenta o direito ao pagamento retroativo das diferenças remuneratórias desde o requerimento administrativo, sob o fundamento de que preenchia os requisitos legais para a promoção funcional. Requer a reforma da sentença para assegurar os efeitos financeiros pretéritos e a definição dos parâmetros remuneratórios do reenquadramento. Em contrarrazões, suscita-se preliminar de inexistência ou nulidade da citação e pugna-se pelo desprovimento do recurso. II. Questão em discussão Há duas questões em discussão: (i) saber se a citação eletrônica realizada via sistema PJe à Fazenda Pública observou os requisitos legais e processuais; e (ii) saber se a Câmara Municipal possui legitimidade passiva para responder demanda relativa a promoção funcional de servidor público e diferenças remuneratórias decorrentes do vínculo jurídico-administrativo. III. Razões de decidir A preliminar de nulidade ou inexistência da citação deve ser afastada. A citação foi realizada eletronicamente pelo sistema PJe, com ciência registrada pela Procuradoria da Câmara Municipal, em conformidade com a Lei nº 11.419/2006, o CPC e a legislação estadual aplicável. A exigência de confirmação de recebimento prevista no art. 246 do CPC aplica-se às citações por correio eletrônico, e não às realizadas diretamente pelo sistema de processo eletrônico. A Câmara Municipal possui personalidade judiciária excepcional e restrita à defesa de suas prerrogativas institucionais. Não detém personalidade jurídica própria para responder por pretensões patrimoniais decorrentes da relação jurídico-administrativa mantida entre servidor e ente municipal. A pretensão deduzida possui conteúdo patrimonial, pois envolve promoção funcional e pagamento de diferenças remuneratórias, nos termos da orientação firmada pelo STJ no Tema Repetitivo nº 348. IV. Dispositivo e tese Preliminar de nulidade da citação afastada. Ilegitimidade passiva da Câmara Municipal reconhecida, de ofício. Processo extinto sem resolução do mérito. Prejudicada a análise das demais matérias recursais. Tese de julgamento: 1. A citação eletrônica realizada via sistema PJe à Fazenda Pública é válida quando observados os requisitos da Lei nº 11.419/2006, do CPC e da legislação local aplicável. 2. A Câmara Municipal não possui legitimidade passiva para responder por demanda de conteúdo patrimonial relacionada a direitos funcionais de servidor público, por possuir personalidade judiciária restrita à defesa de suas prerrogativas institucionais. 3. Reconhecida a ilegitimidade passiva, impõe-se a extinção do processo sem resolução do mérito. Dispositivos relevantes citados: CPC, arts. 238, 239, 246, §§ 1º e 2º, 231, V e IX, 485, VI e § 3º; Lei nº 11.419/2006, arts. 5º, §§ 1º, 2º e 3º, 6º e 9º, § 1º; Lei Municipal nº 1.946/2016, art. 210; Lei Estadual nº 4.912/2020, art. 2º, II; Lei nº 9.099/1995. Jurisprudência relevante citada: STJ, Tema Repetitivo nº 348; TJRO, Recurso Inominado Cível nº 7000005-51.2023.8.22.0019, Rel. p/ Acórdão Guilherme Ribeiro Baldan, 2ª Turma Recursal, j. 02.04.2025

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• TJRN, Agravo de Instrumento 0808559-07.2025.8.20.0000, Rel. Dilermando Mota, Primeira Câmara Cível, j. 02/02/2026, DJEN 13/02/2026

  DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IRREGULARIDADES NA GESTÃO DE PESSOAL DA CÂMARA MUNICIPAL. LEGITIMIDADE PASSIVA. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO. I. Caso em exame 1. Agravo de instrumento interposto pelo Município de Pedro Velho/RN contra decisão que indeferiu o pedido de exclusão do ente municipal do polo passivo de ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público, a qual versa sobre irregularidades na gestão de pessoal da Câmara Municipal, incluindo a necessidade de realização de concurso público, exoneração de servidores comissionados irregularmente nomeados e abstenção de novas contratações em desacordo com os princípios constitucionais da Administração Pública. II. Questões em discussão 2. Há duas questões em discussão: (i) saber se a Câmara de Vereadores possui legitimidade passiva para figurar em ação civil pública que versa sobre regularização de seu quadro funcional, considerando sua personalidade judiciária reconhecida pela Súmula 525 do STJ; e (ii) saber se o Município deve ser excluído do polo passivo da demanda, em razão do princípio da separação dos poderes e da autonomia administrativa do Poder Legislativo Municipal. III. Razões de decidir 3. A Câmara de Vereadores possui legitimidade passiva para figurar na ação civil pública, uma vez que a regularização do quadro funcional do órgão legislativo constitui matéria relacionada ao seu funcionamento, autonomia e independência, enquadrando-se na hipótese contemplada pelo Tema 348 do STJ. 4. A organização do quadro de pessoal do Poder Legislativo Municipal constitui expressão de sua autonomia administrativa, derivada do princípio constitucional da separação dos poderes, configurando direito institucional relacionado ao seu adequado funcionamento. 5. O reconhecimento da legitimidade passiva da Câmara de Vereadores não implica a exclusão do Município do polo passivo da demanda, pois a realização de concurso público e a regularização do quadro funcional produzem repercussões diretas no orçamento público municipal. 6. A implementação das providências requeridas na ação civil pública possui aptidão para afetar o equilíbrio fiscal e orçamentário do Município, exigindo ajustes na Lei Orçamentária Anual, na Lei de Diretrizes Orçamentárias e, eventualmente, no Plano Plurianual. 7. A observância dos limites de despesa com pessoal estabelecidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal constitui responsabilidade solidária dos Chefes dos Poderes Executivo e Legislativo, justificando o interesse processual do ente municipal na demanda. 8. A eventual necessidade de adequação do Plano de Cargos e Salários da Câmara Municipal e a criação de novos cargos efetivos demandam a participação do Poder Executivo no processo legislativo, evidenciando a interdependência institucional na condução de políticas de pessoal. IV. Dispositivo e tese 9. Agravo de instrumento parcialmente provido para determinar a inclusão da Câmara de Vereadores do Município de Pedro Velho/RN no polo passivo da ação civil pública, mantendo-se o Município agravante na relação processual. Tese de julgamento: A Câmara de Vereadores possui legitimidade passiva para figurar em ação civil pública que versa sobre regularização de seu quadro funcional, sem que isso implique a exclusão do Município do polo passivo, dada a potencial repercussão orçamentária das medidas pleiteadas e o interesse jurídico legítimo do Poder Executivo Municipal na questão. Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 2º; Lei Complementar nº 101/2000, arts. 19 e 20. Jurisprudência relevante citada: STJ, Súmula 525; STJ, Tema 348

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• TJRN, Apelação Cível 0801302-76.2024.8.20.5104, Rel. Ibanez Monteiro, Terceira Câmara Cível, j. 25/08/2025, DJEN 15/09/2025

  DIREITO PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. CONCURSO PÚBLICO. CÂMARA MUNICIPAL. OMISSÃO NO ACÓRDÃO. PERSONALIDADE JUDICIÁRIA. ILEGITIMIDADE PASSIVA AD CAUSAM. EXCLUSÃO DO POLO PASSIVO. EMBARGOS ACOLHIDOS. I. CASO EM EXAME 1. Embargos de declaração opostos em face de acórdão proferido em apelação cível que declarou a nulidade de questão de concurso público para o cargo de Guarda Legislativo. Alegou-se omissão quanto à análise da preliminar de ilegitimidade passiva da Câmara, por ausência de personalidade jurídica. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. A questão em discussão consiste em verificar se houve omissão no acórdão quanto à análise da preliminar de ilegitimidade passiva ad causam da Câmara Municipal de João Câmara, diante da ausência de personalidade jurídica própria e da limitação de sua personalidade judiciária às demandas que envolvam a defesa de prerrogativas institucionais. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. Configura-se omissão relevante quando o acórdão deixa de se manifestar sobre questão preliminar suscitada em contrarrazões, sobretudo quando trata de matéria de ordem pública, como a ilegitimidade passiva ad causam. 4. A Câmara Municipal, à luz do entendimento consolidado na jurisprudência do STJ (Tema Repetitivo 348), possui apenas personalidade judiciária, podendo demandar ou ser demandada apenas na defesa de seus direitos institucionais, o que não se verifica no caso, que trata da validade de questão de concurso público. 5. A ausência de personalidade jurídica implica carência de capacidade processual, nos termos do art. 70 do CPC, o que inviabiliza a sua permanência no polo passivo da demanda, impondo sua exclusão, com extinção do processo sem resolução do mérito, nos termos do art. 485, IV, do CPC. IV. DISPOSITIVO 6. Embargos de declaração acolhidos. Dispositivos relevantes citados: CPC, arts. 1.022, 70 e 485, IV. Jurisprudência relevante citada: STJ, REsp 1.260.418/PI (Tema 348), rel. Min. Herman Benjamin, Primeira Seção, j. 10.10.2012, DJe 19.12.2012; STJ, AgRg no AREsp 44.971/GO, rel. Min. Arnaldo Esteves Lima, Primeira Turma, DJe 05.06.2012; STJ, AgRg na PET no REsp 1.389.967/RN, rel. Min. Benedito Gonçalves, Primeira Turma, j. 26.04.2016, DJe 12.05.2016

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